22 июля Комиссия по расследованию террористических нападений на США опубликовала свой окончательный доклад. И хотя на 600 страницах этого документа нет ни одного указания на ответственность конкретных людей за теракты, произошедшие 11 сентября, его содержание все равно холодит душу. В нем описываются: страдающее от нищеты ЦРУ, чиновники, мыслящие категориями двадцатилетней давности, пограничный контроль, пропускающий в страну людей с террористическим прошлым, президент, неспособный дозвониться до своих подчиненных. Удивительно, как государству с такой неэффективной системой госуправления, как США, вообще удается существовать на планете.
Состоявшейся 22 июля публикации доклада Комиссии Конгресса США по расследованию террористических нападений на Соединенные Штаты никто особенно не ждал. Все охотники за жареным давно поняли, что никакого наказания невиновных и награждения непричастных (равно как и более справедливого распределения кнута и пряника) после него не состоится. Не зря комиссия была "двухпартийной", то есть состояла из представителей обеих ведущих американских политических партий.
Тем не менее, многим казалось, что в предвыборный год членам комиссии не удастся удержаться от высказываний, бросающих тень на Буша или, наоборот, способных поднять его рейтинг. Любители политических скандалов слегка воспряли духом в тот момент, когда бывший советник Белого Дома по вопросам борьбы с терроризмом Ричард Кларк сообщил комиссии, что Буш недостаточно серьезно реагировал на предупреждения о террористической угрозе. Однако позже оказалось, что в этом вопросе надлежащую серьезность не удалось проявить и демократу Биллу Клинтону.
Короче говоря, победила дружба. На 600 страницах финального доклада "Комиссии 9-11" нет ни одного указания на прямую ответственность того или иного человека за произошедшие теракты. Зато там можно найти достаточно подробное и очень красочное описание событий, предшествовавших "11 сентября", и весьма глубокий анализ причин, позволивших американцам "дойти до жизни такой".
Недостаток воображения
Таких причин члены комиссии обнаружили несколько. Любопытно, что главная из них лежит в плоскости вовсе не политической или технологической. Оказалось, что для предотвращения терактов 11 сентября американскому руководству не хватило в первую очередь воображения. Имеется в виду тот факт, что, будучи в курсе угрозы, исходившей от "Аль-Каеды", представители законодательной и исполнительной власти не могли себе представить, что эта угроза окажется самым серьезным пунктом их повестки дня и что Бин Ладен решится на теракт, по масштабу потерь сравнимый с нападением на Перл-Харбор. Справедливости ради надо отметить, что воображения не хватило когда-то и европейцам, недооценившим опасность, исходившую от Гитлера, и членам российского Временного правительства, долгое время не воспринимавшим большевиков как серьезного противника. В случае США этот недостаток воображения привел к тому, что борьба с терроризмом не считалась до 11 сентября 2001 года делом первоочередной важности.
Ограниченные возможности служб безопасности
Американские службы безопасности дожили до 2001 года в почти не изменившемся со времен Холодной войны виде. Ясно, что для борьбы с "Аль-Каедой" нужны были совсем другие технологии, чем для сдерживания коммунистической угрозы. Однако за без малого десять лет, прошедших с момента распада СССР, почти ничего не было сделано для того, чтобы реформировать службы безопасности.
В результате, у ЦРУ не было возможности проводить собственными силами операции в военных условиях, а сбор разведывательной информации, поступавшей от частных лиц, был организован из рук вон плохо. Что касается Пентагона, то до 11 сентября эта структура почти не участвовала в борьбе с "Аль-Каедой".
Еще хуже дело обстояло с вопросами внутренней безопасности. После чтения доклада создается впечатление, что о внутренних угрозах американцы не думали вообще. Например, хотя сотрудники Североамериканского штаба по защите воздушного пространства и рассматривали когда-то возможность использования угнанных самолетов для разрушения американских наземных объектов, они изучали лишь перспективы такого нападения с использованием иностранных самолетов.
Также оказалось, что ФБР было не способно анализировать информацию, поступавшую от отдельных агентов таким образом, чтобы понять, какие национальные приоритеты находились под угрозой в тот или иной момент времени. А Федеральная авиационная администрация вообще не рассматривала возможность угона самолетов смертниками.
Причем, как оказалось, если бы сотрудники этой организации потрудились хотя бы немного пофантазировать на тему такой возможности, им с большой вероятностью удалось бы заткнуть многие "дыры" в системе безопасности авиаперевозок, приведшие к угону самолетов в сентябре 2001 года. Например, они могли бы включить лиц, подозреваемых в терроризме, в списки людей, не допускаемых на борт самолетов, укрепить двери, ведущие в кабину пилотов, и предпринять множество подобных вполне очевидных мер. Вместо этого Федеральная авиационная комиссия не думала о подготовке к каким-либо происшествиям, отличавшимся от тех, что уже когда-то происходили в США.
Управление
Если тот факт, что американские силовики не были готовы к угрозам нового времени, еще можно объяснить характерной для людей их профессии ригидностью, то понять, почему ничего в ЦРУ не изменилось после того, как его директор в 1998 году написал посвященный "Аль-Каеде" меморандум, в котором просил своих подчиненных мобилизовать все ресурсы на борьбу с новым врагом, очень трудно. Из доклада комиссии следует, что между внутренней и внешней разведкой, спецслужбами и правительством и между различными иерархическими уровнями в рамках одного ведомства не было надлежащего взаимодействия.
Короче говоря, даже в тех случаях, когда сотрудники, например, ФБР, обнаруживали информацию о готовящихся терактах, им было очень непросто довести ее до сведения вышестоящих лиц или правительства и почти невозможно сравнить ее с информацией, имевшейся у ЦРУ.
Провалы дипломатии и военной политики
До сентября 2001 года ни попытки США убедить "Талибан" перестать помогать Бин Ладену, ни попытки надавить на Пакистан и заставить его отказать талибам в поддержке, ни старания американских дипломатов, направленные на то, чтобы лишить "Талибан" возможности использовать ОАЭ как перевалочный пункт, ни программы обмена разведанными с Саудовской Аравией не увенчались успехом.
Что касается военного уничтожения Бин Ладена, то, начиная с мая 1998 года, сотрудники Пентагона предлагали лидерам нации несколько альтернативных планов такой операции. Однако политики очень боялись возможных потерь, а также провала самой операции, который мог бы нанести ущерб репутации США. Поэтому они не могли одобрить подобные проекты и предпочитали сначала получить от разведывательных служб данные, которые позволили бы минимизировать все связанные с военной операцией риски. Однако достаточно конкретных данных спецслужбы предоставить не смогли. А так как "Аль-Каеда" не считалась первоочередной проблемой, то до 11 сентября решения о проведении операции по уничтожению Бин Ладена так и не было принято.
Проблемы ЦРУ
ЦРУ, одно упоминание о котором наводило когда-то страх на советских пионеров, выглядит в докладе как организация, по своей скромности способная сравниться с советским же НИИ. Оказывается, немало преданных своему делу сотрудников ЦРУ годами занимались проблемой "Аль-Каеды", но недостаток финансирования и бюрократическая структура не позволяли им объединить свои усилия и составить полное представление об угрозе международного терроризма.
Более того, пытаясь уничтожить Бин Ладена, ЦРУ по старинке могло рассчитывать только на агентов, которые должны были захватить или убить Бин Ладена и его помощников в процессе проведения тайной операции. Такие планы разрабатывались в ЦРУ на протяжении трех лет (во время правления как Клинтона, так и Буша). И только после того, как стало ясно, что таким манером Бин Ладена не уничтожить, ЦРУ разработало план использования против него беспилотного самолета Predator, оснащенного ракетами, и начало настаивать на оказании поддержки Северному альянсу.
Проблемы ФБР
Хотя на протяжении девяностых годов прошлого столетия ФБР и занималось борьбой с терроризмом, его деятельность в основном сводилась к расследованию уже произошедших терактов в целях поиска их организаторов и осуществления правосудия. Хотя некоторые попытки сконцентрироваться на предотвращении терактов и предпринимались, они были малоэффективными из-за недостатка квалифицированного персонала и общей децентрализации работы ФБР. Фактически, анализом данных и стратегическим планированием никто не занимался, что было неудивительно при почти полном отсутствии возможностей для обмена информацией как внутри ведомства, так и с другими структурами.
Защита границ и воздушного пространства. Мониторинг финансовых потоков
Так как до 11 сентября защита границ не являлась приоритетом национальной безопасности и о ней вообще никто не думал в связи с проблемой терроризма, сотрудники Службы иммиграции и натурализации не рассматривались никем в качестве полноценных партнеров в антитеррористической борьбе. В результате, люди, захватившие самолеты, проникли в США (хотя многие из них были известны как члены "Аль-Каеды"), обладали поддельными паспортами, сообщали ложные сведения в анкетах на получение визы, нарушали иммиграционные законы США.
Более того, террористы изучили находившиеся в открытом доступе материалы о правилах безопасности авиаперевозок и поэтому смогли обмануть службу безопасности. И хотя компьютеризированная система проверки авиапассажиров CAPPS сигнализировала о необходимости уделить двоим из них особе внимание, это привело только к более серьезному досмотру багажа. Когда же террористы захватили самолеты, с ними общался персонал, обученный подчиняться любым требованиям авиаугонщиков (что оказалось неподходящей стратегией в случае столкновения с "Аль-Каедой").
Кроме всего прочего, находясь в США, террористы потратили более 270 тысяч долларов на разные дополнительные расходы и около 500 тысяч - на саму операцию. При этом для денежных переводов они использовали собственные паспорта. Все это осталось абсолютно незамеченным.
Импровизированная реакция служб безопасности
Так как никто из сотрудников Федерального авиационного агентства или Североамериканского штаба по защите воздушного пространства не имел инструкций на случай использования угнанных самолетов против наземных целей, 11-го сентября простым труженикам на местах пришлось импровизировать, с чем они, по мнению комиссии, неплохо справились. Однако высокопоставленные сотрудники гражданских и военных авиационных служб так и не связались друг с другом. Провал связи произошел и по вертикали. Президент просто не смог найти некоторых чиновников. Глава Пентагона вообще не отдал ни одного приказа до того момента, как все самое страшное уже произошло.
Действия служб спасения
Здесь также работа шла ужасно неорганизованно. Как оказалось, пожарники приезжали к ВТЦ как по команде свыше, так и по собственному желанию, но на месте их работу никто не координировал. Никому, кроме полицейского отдела Нью-Йорка, имевшего опыт мобилизации большого количества сотрудников для охраны массовых мероприятий, не хватило раций.
Напоследок, комиссия не забыла и о работе Конгресса, решив, что законодатели уделяли слишком мало внимания проблеме терроризма.
Доклад написан таким образом, что после его прочтения невольно забываешь об "Аль-Каеде" и американских президентских выборах. Картина предшествовавшего 11 сентября состояния американских спецслужб, органов управления и различных агентств выглядит настолько ужасно, что кажется, будто дело вовсе не в Бин Ладене. "Страдающее от нищеты ЦРУ, чиновники, мыслящие категориями двадцатилетней давности, пограничный контроль, пропускающий в страну людей с террористическим прошлым, президент, неспособный дозвониться до своих подчиненных - все эти люди, наверное, не могут справиться вообще ни с какой проблемой, включая неурожай картофеля в штате Айдахо", - думает читатель.
Тут бы самое время решить, что все это - издержки демократии и что Бин Ладен, так не любящий этот способ государственного устройства, совершенно прав. К такому выводу можно придти, если забыть о том, что государственная система в неиспорченном демократией Советском Союзе эпохи застоя вряд ли функционировала более эффективно. А если об этом помнить, то приходишь к мнению, что неэффективность - главный порок любой государственной системы вообще, независимо от политического строя.
Однако сотрудники комиссии таким максимализмом не страдают. Поэтому они все же излучают оптимизм и предлагают в будущем улучшать имидж США в арабском мире, а также реформировать систему работы американских спецслужб.План этой реформы входит в доклад "Комиссии 9-11" и предполагает централизацию усилий, направленных на борьбу с терроризмом.
11 сентября: последний доклад
22 июля Комиссия по расследованию террористических нападений на США опубликовала свой окончательный доклад. И хотя на 600 страницах этого документа нет ни одного указания на ответственность конкретных людей за теракты, произошедшие 11 сентября, его содержание все равно холодит душу. В нем описываются: страдающее от нищеты ЦРУ, чиновники, мыслящие категориями двадцатилетней давности, пограничный контроль, пропускающий в страну людей с террористическим прошлым, президент, неспособный дозвониться до своих подчиненных. Удивительно, как государству с такой неэффективной системой госуправления, как США, вообще удается существовать на планете.
Состоявшейся 22 июля публикации доклада Комиссии Конгресса США по расследованию террористических нападений на Соединенные Штаты никто особенно не ждал. Все охотники за жареным давно поняли, что никакого наказания невиновных и награждения непричастных (равно как и более справедливого распределения кнута и пряника) после него не состоится. Не зря комиссия была "двухпартийной", то есть состояла из представителей обеих ведущих американских политических партий.
Тем не менее, многим казалось, что в предвыборный год членам комиссии не удастся удержаться от высказываний, бросающих тень на Буша или, наоборот, способных поднять его рейтинг. Любители политических скандалов слегка воспряли духом в тот момент, когда бывший советник Белого Дома по вопросам борьбы с терроризмом Ричард Кларк сообщил комиссии, что Буш недостаточно серьезно реагировал на предупреждения о террористической угрозе. Однако позже оказалось, что в этом вопросе надлежащую серьезность не удалось проявить и демократу Биллу Клинтону.
Короче говоря, победила дружба. На 600 страницах финального доклада "Комиссии 9-11" нет ни одного указания на прямую ответственность того или иного человека за произошедшие теракты. Зато там можно найти достаточно подробное и очень красочное описание событий, предшествовавших "11 сентября", и весьма глубокий анализ причин, позволивших американцам "дойти до жизни такой".
Недостаток воображения
Таких причин члены комиссии обнаружили несколько. Любопытно, что главная из них лежит в плоскости вовсе не политической или технологической. Оказалось, что для предотвращения терактов 11 сентября американскому руководству не хватило в первую очередь воображения. Имеется в виду тот факт, что, будучи в курсе угрозы, исходившей от "Аль-Каеды", представители законодательной и исполнительной власти не могли себе представить, что эта угроза окажется самым серьезным пунктом их повестки дня и что Бин Ладен решится на теракт, по масштабу потерь сравнимый с нападением на Перл-Харбор. Справедливости ради надо отметить, что воображения не хватило когда-то и европейцам, недооценившим опасность, исходившую от Гитлера, и членам российского Временного правительства, долгое время не воспринимавшим большевиков как серьезного противника. В случае США этот недостаток воображения привел к тому, что борьба с терроризмом не считалась до 11 сентября 2001 года делом первоочередной важности.
Ограниченные возможности служб безопасности
Американские службы безопасности дожили до 2001 года в почти не изменившемся со времен Холодной войны виде. Ясно, что для борьбы с "Аль-Каедой" нужны были совсем другие технологии, чем для сдерживания коммунистической угрозы. Однако за без малого десять лет, прошедших с момента распада СССР, почти ничего не было сделано для того, чтобы реформировать службы безопасности.
В результате, у ЦРУ не было возможности проводить собственными силами операции в военных условиях, а сбор разведывательной информации, поступавшей от частных лиц, был организован из рук вон плохо. Что касается Пентагона, то до 11 сентября эта структура почти не участвовала в борьбе с "Аль-Каедой".
Еще хуже дело обстояло с вопросами внутренней безопасности. После чтения доклада создается впечатление, что о внутренних угрозах американцы не думали вообще. Например, хотя сотрудники Североамериканского штаба по защите воздушного пространства и рассматривали когда-то возможность использования угнанных самолетов для разрушения американских наземных объектов, они изучали лишь перспективы такого нападения с использованием иностранных самолетов.
Также оказалось, что ФБР было не способно анализировать информацию, поступавшую от отдельных агентов таким образом, чтобы понять, какие национальные приоритеты находились под угрозой в тот или иной момент времени. А Федеральная авиационная администрация вообще не рассматривала возможность угона самолетов смертниками.
Причем, как оказалось, если бы сотрудники этой организации потрудились хотя бы немного пофантазировать на тему такой возможности, им с большой вероятностью удалось бы заткнуть многие "дыры" в системе безопасности авиаперевозок, приведшие к угону самолетов в сентябре 2001 года. Например, они могли бы включить лиц, подозреваемых в терроризме, в списки людей, не допускаемых на борт самолетов, укрепить двери, ведущие в кабину пилотов, и предпринять множество подобных вполне очевидных мер. Вместо этого Федеральная авиационная комиссия не думала о подготовке к каким-либо происшествиям, отличавшимся от тех, что уже когда-то происходили в США.
Управление
Если тот факт, что американские силовики не были готовы к угрозам нового времени, еще можно объяснить характерной для людей их профессии ригидностью, то понять, почему ничего в ЦРУ не изменилось после того, как его директор в 1998 году написал посвященный "Аль-Каеде" меморандум, в котором просил своих подчиненных мобилизовать все ресурсы на борьбу с новым врагом, очень трудно. Из доклада комиссии следует, что между внутренней и внешней разведкой, спецслужбами и правительством и между различными иерархическими уровнями в рамках одного ведомства не было надлежащего взаимодействия.
Короче говоря, даже в тех случаях, когда сотрудники, например, ФБР, обнаруживали информацию о готовящихся терактах, им было очень непросто довести ее до сведения вышестоящих лиц или правительства и почти невозможно сравнить ее с информацией, имевшейся у ЦРУ.
Провалы дипломатии и военной политики
До сентября 2001 года ни попытки США убедить "Талибан" перестать помогать Бин Ладену, ни попытки надавить на Пакистан и заставить его отказать талибам в поддержке, ни старания американских дипломатов, направленные на то, чтобы лишить "Талибан" возможности использовать ОАЭ как перевалочный пункт, ни программы обмена разведанными с Саудовской Аравией не увенчались успехом.
Что касается военного уничтожения Бин Ладена, то, начиная с мая 1998 года, сотрудники Пентагона предлагали лидерам нации несколько альтернативных планов такой операции. Однако политики очень боялись возможных потерь, а также провала самой операции, который мог бы нанести ущерб репутации США. Поэтому они не могли одобрить подобные проекты и предпочитали сначала получить от разведывательных служб данные, которые позволили бы минимизировать все связанные с военной операцией риски. Однако достаточно конкретных данных спецслужбы предоставить не смогли. А так как "Аль-Каеда" не считалась первоочередной проблемой, то до 11 сентября решения о проведении операции по уничтожению Бин Ладена так и не было принято.
Проблемы ЦРУ
ЦРУ, одно упоминание о котором наводило когда-то страх на советских пионеров, выглядит в докладе как организация, по своей скромности способная сравниться с советским же НИИ. Оказывается, немало преданных своему делу сотрудников ЦРУ годами занимались проблемой "Аль-Каеды", но недостаток финансирования и бюрократическая структура не позволяли им объединить свои усилия и составить полное представление об угрозе международного терроризма.
Более того, пытаясь уничтожить Бин Ладена, ЦРУ по старинке могло рассчитывать только на агентов, которые должны были захватить или убить Бин Ладена и его помощников в процессе проведения тайной операции. Такие планы разрабатывались в ЦРУ на протяжении трех лет (во время правления как Клинтона, так и Буша). И только после того, как стало ясно, что таким манером Бин Ладена не уничтожить, ЦРУ разработало план использования против него беспилотного самолета Predator, оснащенного ракетами, и начало настаивать на оказании поддержки Северному альянсу.
Проблемы ФБР
Хотя на протяжении девяностых годов прошлого столетия ФБР и занималось борьбой с терроризмом, его деятельность в основном сводилась к расследованию уже произошедших терактов в целях поиска их организаторов и осуществления правосудия. Хотя некоторые попытки сконцентрироваться на предотвращении терактов и предпринимались, они были малоэффективными из-за недостатка квалифицированного персонала и общей децентрализации работы ФБР. Фактически, анализом данных и стратегическим планированием никто не занимался, что было неудивительно при почти полном отсутствии возможностей для обмена информацией как внутри ведомства, так и с другими структурами.
Защита границ и воздушного пространства. Мониторинг финансовых потоков
Так как до 11 сентября защита границ не являлась приоритетом национальной безопасности и о ней вообще никто не думал в связи с проблемой терроризма, сотрудники Службы иммиграции и натурализации не рассматривались никем в качестве полноценных партнеров в антитеррористической борьбе. В результате, люди, захватившие самолеты, проникли в США (хотя многие из них были известны как члены "Аль-Каеды"), обладали поддельными паспортами, сообщали ложные сведения в анкетах на получение визы, нарушали иммиграционные законы США.
Более того, террористы изучили находившиеся в открытом доступе материалы о правилах безопасности авиаперевозок и поэтому смогли обмануть службу безопасности. И хотя компьютеризированная система проверки авиапассажиров CAPPS сигнализировала о необходимости уделить двоим из них особе внимание, это привело только к более серьезному досмотру багажа. Когда же террористы захватили самолеты, с ними общался персонал, обученный подчиняться любым требованиям авиаугонщиков (что оказалось неподходящей стратегией в случае столкновения с "Аль-Каедой").
Кроме всего прочего, находясь в США, террористы потратили более 270 тысяч долларов на разные дополнительные расходы и около 500 тысяч - на саму операцию. При этом для денежных переводов они использовали собственные паспорта. Все это осталось абсолютно незамеченным.
Импровизированная реакция служб безопасности
Так как никто из сотрудников Федерального авиационного агентства или Североамериканского штаба по защите воздушного пространства не имел инструкций на случай использования угнанных самолетов против наземных целей, 11-го сентября простым труженикам на местах пришлось импровизировать, с чем они, по мнению комиссии, неплохо справились. Однако высокопоставленные сотрудники гражданских и военных авиационных служб так и не связались друг с другом. Провал связи произошел и по вертикали. Президент просто не смог найти некоторых чиновников. Глава Пентагона вообще не отдал ни одного приказа до того момента, как все самое страшное уже произошло.
Действия служб спасения
Здесь также работа шла ужасно неорганизованно. Как оказалось, пожарники приезжали к ВТЦ как по команде свыше, так и по собственному желанию, но на месте их работу никто не координировал. Никому, кроме полицейского отдела Нью-Йорка, имевшего опыт мобилизации большого количества сотрудников для охраны массовых мероприятий, не хватило раций.
Напоследок, комиссия не забыла и о работе Конгресса, решив, что законодатели уделяли слишком мало внимания проблеме терроризма.
Доклад написан таким образом, что после его прочтения невольно забываешь об "Аль-Каеде" и американских президентских выборах. Картина предшествовавшего 11 сентября состояния американских спецслужб, органов управления и различных агентств выглядит настолько ужасно, что кажется, будто дело вовсе не в Бин Ладене. "Страдающее от нищеты ЦРУ, чиновники, мыслящие категориями двадцатилетней давности, пограничный контроль, пропускающий в страну людей с террористическим прошлым, президент, неспособный дозвониться до своих подчиненных - все эти люди, наверное, не могут справиться вообще ни с какой проблемой, включая неурожай картофеля в штате Айдахо", - думает читатель.
Тут бы самое время решить, что все это - издержки демократии и что Бин Ладен, так не любящий этот способ государственного устройства, совершенно прав. К такому выводу можно придти, если забыть о том, что государственная система в неиспорченном демократией Советском Союзе эпохи застоя вряд ли функционировала более эффективно. А если об этом помнить, то приходишь к мнению, что неэффективность - главный порок любой государственной системы вообще, независимо от политического строя.
Однако сотрудники комиссии таким максимализмом не страдают. Поэтому они все же излучают оптимизм и предлагают в будущем улучшать имидж США в арабском мире, а также реформировать систему работы американских спецслужб.План этой реформы входит в доклад "Комиссии 9-11" и предполагает централизацию усилий, направленных на борьбу с терроризмом.